“En cumplimiento del deber de protección, el empresario debe garantizar la seguridad y salud de los trabajadores a su servicio en todos los aspectos relacionados con el trabajo, así como asegurar que los lugares de trabajo, la maquinaria, el equipo y las operaciones que estén bajo su control sean seguros y no entrañen riesgo alguno”.
Esta afirmación, fundamentada legalmente en nuestro ordenamiento jurídico español mediante las distintas normas de aplicación (entendiendo el concepto de norma en sentido amplio, no sólo leyes, reglamentos, normas jurídico-técnicas o convenios colectivos, sino también un contrato que obliga a las partes, el plan de prevención de riesgos laborales, a modo de normativa interna que ha de definir funciones y responsabilidades en la estructura organizativa de la empresa, etc.), parece tan obvia como explicar en cualquier colegio de primaria de nuestro país que una suma de dos mas dos, serían cuatro. Y efectivamente, y tras cumplir la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales en el año 2013 la mayoría de edad, cada vez son más los empresarios y trabajadores que van adquiriendo una mayor conciencia en algo tan sencillo y prioritario como proteger la salud de las personas en su jornada laboral, bien sea por sensibilización o por coacción a través de las distintas responsabilidades y sanciones establecidas, defendiendo el derecho a la vida y la integridad física y moral, reflejado en el artículo 15 de la Constitución Española de 1978.
Siguiendo con el mandato constitucional, si nos fijamos en el artículo 40, nos daremos cuenta que es el pilar fundamental junto con la Directiva Comunitaria 89/391/CEE en el que se fundamenta nuestra actual Ley de Prevención, instando a los poderes públicos a promover y fomentar la seguridad e higiene en el trabajo.
Pero, a día de hoy, nos podemos hacer la siguiente pregunta. ¿Es aplicable a los empleados públicos la Ley de Prevención de Riesgos Laborales?. ¿Existen diferencias jurídicas y/o peculiaridades en su aplicación?.
La respuesta es sí, la Ley de Prevención de Riesgos Laborales y sus normas de desarrollo se aplican tanto en el ámbito de las relaciones reguladas en el Estatuto de los Trabajadores como en el de las relaciones de carácter o administrativo o estatutario del personal civil al servicio de las Administraciones Públicas, si bien, en este caso, con determinadas peculiaridades que pasaremos a desarrollar a continuación.
Así pues, en primer lugar vamos a definir lo que entendemos por administración pública, siendo la definición más comprensible y actual como el conjunto ordenado y sistematizado de instituciones gubernamentales que aplican políticas, normas, técnicas, sistemas y procedimientos a través de los cuales se racionalizan los recursos para producir bienes y servicios que demanda la sociedad en cumplimiento a las atribuciones que la Constitución Española confiere al Gobierno Central, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, como por ejemplo los ayuntamientos.
Analizando la definición de lo que se entiende administración pública en general, podemos afirmar que dentro de ésta, y para gestionar todos los servicios que puedan necesitar la ciudadanía, encontramos los distintos puestos de trabajo existentes en ella, siendo además estos de muy diversa variedad y complejidad, ya que por citar algunas profesiones nos podemos encontrar desde controladores de parquímetros, operarios de limpieza viaria y de recogida de residuos sólidos urbanos, jardineros, electricistas, operadores de radio, personal de cultura en los distintos teatros hasta por supuesto, personal de administración y oficina. Es por ello, que podemos decir que en el ámbito de la prevención de riesgos laborales, la Administración Pública nunca duerme, puesto que podemos encontrarnos trabajadores pertenecientes a este ámbito trabajando en distintos turnos de trabajo, noches e incluso en fines de semana (Por ejemplo un trabajador de limpieza viaria cuyo turno de trabajo sea un domingo por la mañana, o un técnico de sonido e iluminación de un teatro de cualquier ciudad española que trabaje en una representación teatral un sábado por la noche).
Bien, dicho esto, en el presente artículo nos vamos a centrar en los diferentes aspectos de la prevención de riesgos laborales que contienen ciertas peculiaridades establecidas en la jurisdicción actual con respecto a la Administración Pública en general:
- Exclusiones de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales en aquellas actividades de la Administración Pública cuyas particularidades lo impidan por las características especiales del puesto de trabajo.
La Ley de Prevención de Riesgos Laborales no es de aplicación en aquellas actividades cuyas particularidades lo impidan en el ámbito de una serie de funciones públicas: Policía, seguridad y resguardo aduanero, servicios operativos de protección civil y peritaje forense en caso de grave riesgo, catástrofe y calamidad pública, fuerzas armadas y actividades militares de la Guardia Civil.
En la actualidad el Colectivo de funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía en materia de seguridad y salud en el trabajo está regulado mediante el Real Decreto 2/2006, y la Guardería Civil a través del Real Decreto 179/2005, donde se establecen una serie de procedimientos y principios generales adecuados a sus especiales características.
- Los Servicios de Prevención en la Administración Pública.
La regulación de los Servicios de Prevención se encuentra en el capítulo IV de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales y en el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención. De las cuatro modalidades de organización que la legislación prevé (asunción por el empresario, trabajadores designados, Servicio de Prevención Propio o Mancomunado y Servicio de Prevención Ajeno) no parece posible que nos encontremos con la primera. En cuanto a las otras tres modalidades existen determinadas especialidades en cuanto a la administración por no ser los artículos 11, 14 y 16.1 del Reglamento de los Servicios de Prevención aplicables a la administración en virtud de la Disposición Adicional 4ª del mismo que dice que en el ámbito de las administraciones públicas, la organización de los recursos necesarios para el desarrollo de las actividades preventivas de las actividades preventivas y la definición de las funciones y niveles de cualificación del personal que las lleve a cabo se realizará en los términos que se regulen en la normativa específica que al efecto se dicte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31, apartado 1, en la disposición adicional tercera de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, y en la disposición adicional primera de este Reglamento, previa consulta de las organizaciones sindicales más representativas, siendo sólo de aplicación el Reglamento de los Servicios de Prevención aplicable en defecto de la citada normativa.
De esta forma resulta que la Administración Pública puede dictar normas específicas para regular la organización de los cursos necesarios para el desarrollo de las actividades preventivas.
Por tanto, la opción de que el empresario asuma la gestión preventiva resulta incierta (cuando no inaplicable) debido a la naturaleza propia y personalidad jurídica propia de la Administración. Sin embargo, además de que una administración pueda tener concertada la prevención de riesgos laborales con un Servicio de Prevención Ajeno, modalidad adoptada frecuentemente, resultan muy llamativas las posibilidades de gestión mancomunada de la prevención, sobretodo en ayuntamientos y gobiernos locales, por las ventajas que esto puede conllevar, como por ejemplo la puesta en común de proyectos comunes en materia preventiva o el conocimiento en profundidad del personal trabajador y equipo humano que puede formar una administración. Sin embargo, esta modalidad es muy poco frecuente en la administración.
- Consulta y participación de los trabajadores.
En cuanto a la consulta y participación es necesario indicar que si bien es posible la existencia de dos órganos representativos (uno funcionarial y otro laboral), ambos confluirán en un único Comité de Seguridad y Salud en caso de que ésta sea la figura de representación implantada en el organismo público.
Así los Comités de Seguridad y Salud serán órganos paritarios formados por los delegados de prevención y representantes de la administración cuando tenga más de 50 trabajadores.
- Auditorías en materia de Prevención de Riesgos Laborales.
La auditoria es un instrumento de gestión que permite al empresario conocer cuál es la situación del sistema de prevención de riesgos laborales en la empresa, valorando su eficacia y detectando las deficiencias que puedan dar lugar a incumplimientos de la normativa en esta materia para permitir la adopción de decisiones dirigidas a su perfeccionamiento y mejora. Contempla todas las fases de la actividad productiva y todos los departamentos de la empresa; esto es, el conjunto de actividades o medidas adoptadas o previstas en todas las fases de la actividad de la empresa con el fin de evitar o disminuir los riesgos del trabajo.
Están obligados a someter su sistema de prevención al control de una auditoria o evaluación externa las empresas que:
- No hubieran concertado el servicio de prevención con una entidad especializada.
- Desarrollen actividades preventivas con recursos propios y ajenos simultáneamente (Por ejemplo el caso más habitual que nos podemos encontrar: un Servicio de Prevención Propio que asume con recursos propios las especialidades de Seguridad en el Trabajo y Ergonomía y Psicosociología Aplicada, y externaliza mediante concierto con un Servicio de Prevención Ajeno las especialidades de Higiene Industrial y Vigilancia de la Salud).
- Servicios de Prevención Mancomunados.
Si hablamos de auditorías en el ámbito de las administraciones públicas, jurídicamente nos debemos dirigir a la Disposición Adicional 4ª del Real Decreto 39/1997, en su apartado 2º nos indica que “No serán de aplicación a las Administraciones Públicas las obligaciones en materia de auditorías contenidas en el capítulo V del citado real decreto, y que hemos resumido en el párrafo anterior”. Con posterioridad al Reglamento de los Servicios de Prevención, se aprobó el Real Decreto 67/2010, de 29 de enero, de adaptación de la legislación de Prevención de Riesgos Laborales a la Administración General del Estado, donde en su artículo 10 se establece que para la Administración General del Estado sea el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo el encargado de someter al control periódico mediante auditorías el sistema de prevención de riesgos laborales.
- Régimen sancionador por incumplimientos preventivos en el ámbito de la Administración Pública.
En este aspecto partimos de la idea de que las Administración Públicas son responsables de las condiciones de seguridad y salud de los trabajadores a su servicio. En este sentido, cuando la Ley de Prevención de Riesgos Laborales hace referencia a trabajadores y empresarios, deben entenderse también comprendidos en estos términos, por un lado, el personal contratado, independientemente de su relación laboral (funcionarios, personal laboral, contratación temporal, etc.), y por otro lado la Administración Pública para la que presta servicios. Así las infracciones y sanciones definidas y tipificadas como incumplimientos a la normativa de prevención de riesgos laborales por acción u omisión no hacen distinción en cuanto a su configuración, del sujeto responsable del incumplimiento de las normas legales y reglamentarias. Por lo tanto las administraciones públicas quedan comprendidas en el término empresarios con respecto a los incumplimientos. Sin embargo, una de las principales peculiaridades de la aplicación del modelo de Prevención de Riesgos Laborales a las Administraciones Públicas es la exclusión de sanciones administrativas por incumplimiento de las obligaciones en esta materia. Aunque las actas de infracción redactadas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social por visita son similares a las reguladas con carácter general resulta imposible que se proceda a imponer una sanción económica (responsabilidad administrativa). Esta imposibilidad de que la Administración se auto-imponga una multa es la principal excepción del procedimiento sancionador. Las infracciones detectadas sólo pueden generar la imposición, por resolución de la autoridad competente, de la realización de las medidas correctoras de los correspondientes incumplimientos, conforme al procedimiento que al objeto se establezca.
En cualquier caso los requerimientos, órdenes de paralización y propuestas de recargos de prestaciones quedan sometidos al régimen general común.
Vamos a poner dos ejemplos:
En primer lugar, si mediante visita de la ITSS a un centro de trabajo de una administración pública se detecta que a un trabajador no se le ha proporcionado la formación necesaria para el desarrollo de sus funciones en materia de prevención de riesgos laborales, se levantará acta de infracción, y se obligará a la citada administración a proporcionársela en un tiempo determinado, pero no se le podrá imponer una sanción administrativa (multa económica).
Pero si por el contrario, un trabajador de una obra de construcción de una administración pública tuviese un accidente de trabajo y éste fuera resultante de la falta de medidas de seguridad, tanto colectivas (falta de vallas de protección, barandillas, etc.) como individuales (no se le proporcionan los EPIS necesarios para el desarrollo de su puesto de trabajo), y se demuestra que en el accidente ha incidido el principio “causa-efecto” (es decir, el accidente ha ocurrido por un incumplimiento de medidas de seguridad en concreto), la administración pública será sancionada mediante en recargo de prestaciones, cuya cuantía variará dependiendo de las secuelas sufridas por el trabajador, conforme al artículo 123 de la Ley General de la Seguridad Social. Ésta tendrá un carácter indemnizatorio/sancionador, siendo compatible con otros tipos de responsabilidad, y no siendo asegurable su cobertura.
También puede derivarse dentro de la administración la responsabilidad civil o patrimonial, teniendo un carácter indemnizatorio o de reparación del daño causado a las víctimas.
Por último, si nos centramos en la responsabilidad penal, brevemente se puede asegurar que es exigible a los cargos directivos y empleados públicos, ya que solo es aplicable a personas físicas y viene fijada en los artículos 316 y 317 del Código Penal. En el caso de la administración pública esta responsabilidad recae sobre aquella persona que tiene una responsabilidad directa en la organización de la actividad en concreto en la que acontece el siniestro, o sobre los miembros que actúan en representación de la figura del empresario.
En conclusión.
La entrada en vigor de nuestra Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos laborales incorporó como novedad, en comparación con las anteriores ordenanzas sobre Seguridad e Higiene en el Trabajo, la inclusión en su ámbito de aplicación a todo el personal civil al servicio de las administraciones públicas, teniendo como consecuencia directa el que los organismos públicos hayan tenido que adaptar sus estructuras organizativas a los nuevos requerimientos de la Ley, implantando así la cultura preventiva entre sus empleados, e integrando la prevención en el conjunto de sus actuaciones y decisiones, dentro de la organización del trabajo que desarrollan al servicio de los ciudadanos.
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