La Prevención de Riesgos en los Ayuntamientos, una visión actual y actualizada (I)
Sobre el Autor:
Técnico Superior en Prevención de Riesgos Laborales (Seguridad, Ergonomía, Psicosociologia)
Grado en Ingeniería Electrónica y automatismo
En Búsqueda activa de empleo.
Este artículo surge como consecuencia al trabajo fin de master denominado: “Estudio del estado actual y nuevas propuestas para la creación de un servicio de prevención adaptado a las necesidades de las Administraciones y Entidades Locales”, con el espíritu de plantear, en un formato más divulgativo, el fondo y las conclusiones del referido trabajo.
Este artículo se desarrolla de tres partes diferenciadas:
- ¿Qué es un Ayuntamiento?.- Básicamente se justifica el porqué se han elegido las Entidades Locales como objeto del trabajo fin de master, qué características reúnen y porqué poseen especificidad propia en materia de prevención de riesgos laborales.
- Estado actual de la prevención en los Ayuntamientos.- Basándonos en una encuesta propia realizada entre los ayuntamientos de la provincia de Sevilla y analizando los resultados de la misma se valora el estado de la prevención en las entidades locales provinciales.
- Perspectiva y futuro de la prevención.- A modo de conclusión se indican cuáles pueden ser los caminos y las iniciativas a tomar para incrementar el grado de implantación de la prevención en las entidades locales.
Parte 1.- ¿Qué es un Ayuntamiento?
Los Ayuntamientos se han convertido en la administración del Estado más cercana y con más interrelación con los ciudadanos, esto ha traído como consecuencia un aumento considerable de los servicios y una mayor especialización de los mismos.
Las Entidades Locales han dejado de ser una mera oficina donde resolver el “típico papeleo” para pasar a ser unas verdaderas organizaciones generadoras de empleo, directo e indirecto; de servicios, y éstos últimos cada vez más diversificados: mantenimiento, obras públicas, guarderías públicas, espectáculos culturales, suministros de agua, recogida de basuras, etc.
Estos cambios están provocando que las estructuras de personal y de medios que hasta hace poco disponían la mayoría de los Ayuntamientos se hayan tenido que adaptar, prácticamente de manera prematura y sin el tiempo necesario para ello, a todas estas nuevas necesidades que los ciudadanos están ya demandando a los Ayuntamientos.
En esta adaptación hay que incluir, evidentemente, los servicios de prevención, ya que, como veremos más adelante, la legislación en esta materia obliga, igualmente, a las entidades locales a cumplir con ella por su carácter empleador.
Además de los cambios provocados por la aparición de nuevos servicios a prestar, a raíz de la descentralización administrativa, hay que sumarle la profusa y dinámica generación de normativa, que a partir del 1995, con la publicación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, se ha producido y que a una organización con escasa capacidad de adaptación, como son las Entidades Locales, les resulta doblemente dificultosos.
La privatización, (o como se suele decir en términos políticos “externalización”) de servicios está mitigando o contrarrestando la falta de estructura propia en los Ayuntamientos, pero esto trae consigo otros problemas desde el punto de vista de la prevención, como es la coordinación de actividades, no exentas de dificultades y origen de la aparición de un número importante de riesgos, relativamente nuevos para los Ayuntamientos.
Aspectos legislativos
Está totalmente claro, y nadie duda al respecto, que las entidades locales deben cumplir con la Ley de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL). El artículo 3 párrafo 1 deja claro que esta norma y su reglamentación serán de aplicación a las relaciones de carácter administrativo o estatutario del personal al servicio de las Administraciones Públicas[1].
Otra referencia la encontramos en la disposición adicional cuarta del Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención, previendo una regulación a través de una normativa específica para las administrativas públicas. En esta disposición se determina en su párrafo 2 un aspecto, a mi entender muy importante: “no será de aplicación la obligatoriedad de celebración de auditorias, debiendo establecerse los adecuados instrumentos de control a través de normativa específica”.
El problema estriba en que no hay una normativa específica para la Administración Publica Local; la referencia normativa existente: el Real Decreto 67/2010, de 29 de enero, de adaptación de la legislación de prevención de riesgos laborales a la Administración General del Estado, no vincula, teóricamente, a las Entidades Locales; por lo tanto las auditorias o evaluaciones a realizar por el INSHT no serán obligatorias en los Ayuntamientos.
Otro aspecto a tener en cuenta, desde el punto de vista legislativo, es el relacionado con la tipología de sistema de prevención. El RD 67/2010 no permite un sistema de prevención desarrollado por el titular de la actividad, cosa lógica por cierto en los Servicios Públicos, pero esto no afecta o vincula a los entes locales, los cuales teóricamente pudieran organizarse de esta manera, aunque podemos considerar que esta tipología es prácticamente imposible de emplear en un Ayuntamiento, por pequeño que sea.
Una particularidad más a tener en cuenta en materia legislativa es que en cuestiones de infracciones administrativas los ayuntamientos estarán sometidos a un régimen específico desarrollado por el RD 707/2002, de 19 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre el procedimiento administrativo especial de actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y para la imposición de medidas correctoras de incumplimientos en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Administración General del Estado[2].
En materia de infracciones y sanciones encontramos la última peculiaridad merecedora de mención en este trabajo, y en concreto es la no existencia de sanciones en materia administrativa, ya que las administraciones públicas disponen de un régimen específico, a lo que si están obligadas es a la implementación de las medidas correctoras correspondientes. En cambio en el campo de responsabilidades éstas podrán devenir en los ámbitos civil, penal y laboral, siendo los sujetos responsables aquellos que ostenten la dirección del trabajo, o cuyas competencias de gestión se encuentre vinculadas a tal dirección.
Diversidad de riesgos
En los últimos 20 años los municipios se han visto transformados en sus estructuras, sus dotaciones de personal, en sus capacidades de inversión, en su variedad de fuentes de financiación, en sus herramientas de gestión, todo ello motivado por el incremento exponencial en la prestación de servicios que la sociedad les ha demandado, en una coyuntura dinámica de cambio que ha abarcado desde el Estado Central hasta los Ayuntamientos, pasando por las Comunidades Autónomas, las Diputaciones, los Concejos, etc.
Si nos centramos en lo que afecta a la PRL, y en concreto a los riesgos laborales que podemos encontrar dentro de un Gobierno Local, estos vienen determinados por los servicios nuevos o que en mayor cantidad se han incorporado a la “cartera de servicios municipales” y por lo tanto a las áreas, departamentos y puestos de trabajo.
Una entidad local tiene básicamente un área administrativa relativamente amplia, en relación a la envergadura de la organización, más unas áreas o departamentos con actividades tan dispares como el mantenimiento urbano o el servicio de cementerio y/o crematorio.
Esta variedad de lugares y puestos de trabajo es tan diversa como ayuntamientos hay, ya que es muy difícil generalizar y hablar de un organigrama o estructura municipal común. Es verdad que el área administrativa: secretaría, intervención/tesorería, recursos humanos, urbanismo, atención al ciudadano, industria y medio ambiente, etc, en la gran mayoría de municipios será prácticamente la misma, o mejor dicho, tendrán todos estos servicios, independientemente del tamaño, ahora bien, mientras que una capital o gran población necesitará 800 trabajadores una pequeña localidad los prestará con 30.
Además, en función del tamaño del municipio, de la población del mismo, del presupuesto municipal, del número de empleados públicos, del entorno geográfico en que se encuentre y de la manera de organización que imponga el Alcalde, entre otros aspectos, se determina el resto de lugares y puestos de trabajo con los que se tiene que dotar la organización municipal para desarrollar con eficiencia los servicios que deba suministrar, conformando su estructura organizativa, la cual variará enormemente de un ayuntamiento grande a otro pequeño.
Concretando, en cualquier Ayuntamiento podemos encontrar edificios, instalaciones o lugares de trabajos tales como:
- Ayuntamiento, Casa Consistorial.
- Casa de la Cultura, de la Juventud.
- Colegios Publicos (la competencia en limpieza y mantenimiento es municipal).
- Almacenes de obras, mantenimientos, de vehículos, etc.
- Escuela Taller.
- Cementerio y/o Tanatorio.
- Oficina Municipal de Información al Consumidor.
- Polideportivos y Centros deportivos.
- Piscina Municipal (cubierta o al aire libre).
- Servicios Sociales: Ley de Dependencia, discapacitados, atención infantil temprana, etc.
- Centros Sanitarios, de rehabilitación, de fisioterapia, de atención a drogodependientes.
- Mercado de Abastos.
- Policía Local.
- Extinción de Incendios (en poblaciones de más de 20.000 habitantes).
- Teatros o Locales de Espectáculos.
- Centros Cívicos.
- Radios o Periódicos Municipales.
A esta diversidad de lugares de trabajo hay que incluirle la propia ciudad y todo su término municipal. En las calles del municipio hay que actuar en alumbrado público, limpieza, recogida de basura, transporte, actos públicos y privados, policía local, abastecimiento de aguas, saneamiento, mantenimiento urbano, etc.
En la mayoría de los centros de trabajo encontraremos puestos administrativos pero también encontraremos otros trabajos como: electricistas, fontaneros, carpinteros, pintores, peones de jardinería o de obras, conductores, capataces, guardas, mantenedores, médicos, ATS/DUE, enterradores, policías y otros tantos en las labores de brigadas de actuación urbana o en otros trabajos en la vía pública.
Esta variedad de servicios, lugares de trabajo, instalaciones y puestos de trabajo no son una cuestión que quede al arbitrio del Alcalde, sino que está determinada en sus mínimos por la legislación del Estado y de las correspondientes Comunidades Autónomas. Es decir, que los Ayuntamientos están obligados por ley a la prestación de la gran mayoría de servicios que proporcionan y es por tanto que la variedad de riesgos es tan alta.
Si esto fuera poco hay que añadir que un municipio está en continuo cambio: edificios públicos nuevos (biblliotecas, colegios, instalaciones deportivas); nuevos servicios (culturales, sociales, sanitarios), otros que se pierden, edificios que se venden o se derriban, … Es decir, que los lugares de trabajo van cambiando con el tiempo, y esto da lugar a nuevos riesgos, o cuanto menos a una necesidad de reevaluación de los mismos.
Una perspectiva que no se debe olvidar en la evaluación de riesgos de determinados lugares públicos es que no solo se debe tener en cuenta los trabajadores, sino que la afluencia de público juega un papel muy importante en instalaciones deportivas, teatros, auditorios, museos, etc.
Particularidades de la gestión pública
Existe otro aspecto muy importante consustancial con los gobiernos locales: el carácter público de sus órganos de dirección, el hecho de que los Alcaldes y los Equipos de Gobierno son ostentados por cargos públicos electos.
Este matiz es tremendamente importante, ya que es como si la gerencia, y en algunos casos la propiedad, de cualquier empresa cambia cada cuatro años, fecha entre elecciones municipales. Esto hace que cada cuatro años puedan cambiar sensiblemente la estructura u organigrama del Ayuntamiento.
Si la estructura del Ayuntamiento se puede mantener durante mucho tiempo, el verdadero problema de este cambio periódico es la variabilidad de las políticas emprendidas por los dirigentes. Si bien es cierto que la prevención es un aspecto que debe cumplirse por Ley, independientemente de quién ostente la alcaldía, no es menos cierto que debe haber una motivación clara y decidida de la dirección de la organización, debe haber un compromiso de la dirección y dotar de apoyo económico para que la prevención se implante y esto no está garantizado con el sistema actual.
Es potestad del Alcalde marcar las líneas de trabajo de cada municipio y es quien determina si se van a reforzar los servicios sociales, deportes o la recaudación en detrimento de la cultura y el mantenimiento urbano, y aunque se pueda pensar que la prevención es un aspecto troncal y de obligado cumplimiento, el peso que ésta tenga dentro de las “preocupaciones” del Alcalde va a determinar muy mucho, el nivel y la profundidad de la implantación de la prevención en la organización.
El que haya, por ejemplo, una partida presupuestaria anual para inversiones en prevención no está garantizado en absoluto, como tampoco lo está en las empresas privadas, pero mientras en éstas últimas en caso de infracciones el que al final paga es el propietario, esto no ocurre tan directamente en el caso de las entidades públicas y ni mucho menos en los Ayuntamientos. Los alcaldes y los concejales con responsabilidades de gobierno difícilmente asumen este matiz de responsabilidad.
[1] Esta Ley y sus normas de desarrollo serán de aplicación tanto en el ámbito de las relaciones laborales reguladas en el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, como en el de las relaciones de carácter administrativo o estatutario del personal al servicio de las Administraciones Públicas, con las peculiaridades que, en este caso, se contemplan en la presente Ley o en sus normas de desarrollo.
[2] Este RD fue modificado por el RD 464/2003, de 25 de abril.
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