Aunque estaba expresamente previsto su refundición (Ley 20/2014, de 29 de octubre), al Gobierno español, la Leyde Prevención de Riesgos Laborales (LPRL)-, varias veces modificada desde su publicación (1995), de forma par-cial, pero con una profundidad mayor -y más alarmante- de la que suele afirmarse, le ha parecido bien como está, dejándola fuera de la técnica de la refundición, de modo que, a su juicio, nada habría que clarificar ni simplificar ensu texto. De este modo, presumiendo que hay un pleno ajuste entre la versión originaria de la LPRL y las reformas sucesivas, el Gobierno situó a la materia de prevención de riesgos laborales en una marcada excepción respecto del resto de las grandes materias de las relaciones laborales y de la protección social -ET, Ley de Empleo, Seguri- dad Social-. Pese a que pudiera parecer anecdótico, entendemos que es ya un claro síntoma de la escasa atención que la materia preventiva de riesgos profesionales tuvo en esa Legislatura, salvo para ir invirtiendo, paso a paso, el modelo originario de regulación, reduciendo su componente o dimensión social -calidad protectora, por tratarse tanto de un derecho humano fundamental como de una “inversión productiva” en “capital humano”-, para introdu- cir un enfoque más mercantilizado -liberación o reducción de obligaciones preventivas, entendidas como cargas.
Al tiempo, hemos visto cómo, desde 2013, precisamente con la retoma de la senda del crecimiento económico,se han vuelto a recrudecer los índices de siniestralidad laboral, con un significativo, y constante desde entonces,crecimiento del índice de incidencia en materia. Esto es, pese a que la LPRL pretendió incluir un cambio cultural e histórico en la materia -la clásica relación entre el crecimiento económico, el mayor empleo y la mayor siniestralidad laboral-, de modo que a partir de ese momento el crecimiento económico fuese también cualitativo y se acompa- ñara de progreso social y de bienestar, al menos de seguridad y salud laboral, una vez más reemerge esa “lacra nacional” que asocia íntimamente el crecimiento económico y los accidentes de trabajo (relación directamente proporcional entre el crecimiento del PIB y el de los índices de incidencia de la siniestralidad laboral). Como hace década y media, y cuando se creía que la LPRL había tenido un importante impato cultural, la convicción de tener en esta materia una “buena ley” chocaba de frente con una dura realidad, la de una siniestralidad en aumento, sin que la LPRL y su abultado desarrollo reglamentario, que no ha cesado ni siquiera con un Gobierno en funciones,parezca en condiciones de frenarlo ¿Tiene algo que ver una cierta deficiencia, incluso obsolescencia de la LPRL enesta situación, o se debe tan sólo a la desinversión en esta materia y al incremento de la precariedad laboral, a raíz de la crisis económica y de las soluciones precarizadoras adoptadas para intentar salir de ella?
Asimismo, una reciente sentencia del Tribunal Constitucional parece poner en duda la inclusión en el sistema pre- ventivo de riesgos profesionales de algunos de los enfoques más novedodos que creíamos contenía la LPRL, comoel enfoque de género (STCO 159/2016, 22 de septiembre). Al tiempo que algunas sentencias, igualmente recientes,del Tribunal Supremo arrojan dudas relevantes sobre planteamientos clave del modelo originario de la LPRL, como puede ser el carácter estrictamente voluntario de los reconocimientos médicos, o mantienen en una zona de som- bra la protección de algunos de los llamados riesgos emergentes, como son los ergonómicos; e incluso los riesgos psicosociales, donde podemos hallar decisiones de diversa orientación, una favorable a su protección desde el sistema preventivo, y otra que crea muchas más dudas (“cal y arena”).
Todo ello, revela un creciente número de incongruencias, incertidumbres, sombras, vacíos legales -por ejemplo en relación a los sistemas de representación de los trabajadores en las pequeñas empresas- y otros “vicios jurídicos” que lastran notablemente la calidad jurídica del sistema normativo español, pues sostenidos en el tiempo se mues- tran más preocupantes por su incapacidad para adaptarse a nuevas realidades del mundo del trabajo contemporá- neo. Al respecto, ha quedado más claro en este tiempo la errónea transposición de la Directiva marco comunitaria en diversos aspectos, algunos muy relevantes (opción del modelo organizativo de la actividad preventiva), así como los desfases con nuevos enfoques (como el “envejecimiento activo en las políticas de salud laboral”). En suma, sin perjuicio de las bondades y virtudes que atesora la LPRL, cuyos principales problemas se asocian más a unadeficiente aplicación de la misma en las empresas, no es posible ya silenciar también sus vicios y deficiencias de regulación, ya que en ellas se halla una parte de la explicación de por qué no contamos con un sistema suficiente-mente protector y eficaz, impidiendo, o dificultando, ir más allá en la debida intensidad y calidad protectoras.
Precisamente, el objeto principal de este Estudio es identificar esos vicios jurídicos, o al menos los más relevantes,y proponer alternativas para su corrección. Al respecto, conviene hacer dos precisiones más para comprender elsentido de este Estudio. De un lado, el enfoque es netamente garantista, esto es, perseguimos identificar y selec-cionar las deficiencias básicas del sistema normativo -no sólo de la LPRL, sino también de su bloque regulador, reglamentario y legislativo- a fin de mejorar su eficacia protectora (art. 14 LPRL). Por supuesto, no ignoramos la necesidad de que, además de eficaz y más garantista, y justo, el sistema normativo resulte también más eficiente, de modo que las empresas verifiquen la doble “rentabilidad” -social y económica- de invertir en prevención deriesgos laborales. Conviene advertirlo porque es sabido que hay una propuesta europea de hacer lo mismo, pero para aligerar las “cargas”.
De otro, somos inconscientes de que el principal problema de la LPRL es el altísmo grado de incumplimiento de lamisma. Por lo tanto, hay que intensificar los mecanismos de garantía de la efectividad del cumplimiento (mejorasde la vigilancia inspectora; mejoras en la efectividad del riesgo de imputación penal; también mayores incentivos económicos para las empresas que cumplan adecuadamente ). Sin duda, este otro enfoque es muy importante, pero, en la medida en que requiere sólo de políticas de efectividad y no reformas normativas, han quedado fuera de este análisis.
Desde esta doble perspectiva, quienes suscribimos este Estudio-Informe, profesorado de la Universidad de Jaén y de la Jaume I de Castellón, recibimos el encargo de la UGT-CEC, a través de su Secretaría de Salud Laboral yMedio Ambiente, de llevar a cabo esa labor de identificación de vicios jurídicos -contradicciones o antinomias y lagunas- para proponer las mejoras necesarias. A tal fin, se realizan los estudios y propuestas que a continuación pasamos a exponer. La autoría de las mismas corresponde a los tres profesores firmantes del Estudio como tales,por lo tanto se elaboran bajo su estricta responsabilidad, como investigadores con experiencia en la materia. Ahora bien, para alcanzar tales conclusiones y propuestas en la materia, los autores consideraron más adecuado, como método de trabajo, crear un Grupo de profesores-as y profesionales especializados en el ámbito de la prevención de riesgos, desde las más diversas perspectivas -abogacía, prevencionistas, judicatura, inspectores de trabajo-. Con ese enfoque más dialogado y abierto, en el que tuviesen participación opiniones diversas, incluso opuestas,se realizaron diversas propuestas que fueron objeto de reflexión, estudio e intenso debate en diversas sesiones, laúltima en la Universidad Internacional de Andalucía, sede Baeza (los días 22 y 23 de septiembre).
A todos ellos-as, partícipes indispensables de este proceso de investigación, reflexión y discusión amplia, a vecesincluso apasionada, sobre un tema de la magnitud y trascendencia del aquí tratado, queremos agradecer vivamente sus valiosísimas aportaciones. Algunas de ellas han sido recogidas casi tal cual en el Estudio, y así se hace indi- cación en el texto correspondiente; otras han sido profundamente reelaboradas, tras los debates y siguiendo las pautas y prioridades que los tres autores de este Estudio han considerado más adecuadas. La responsabilidad del Estudio-informe es, pues, de los autores, sin que el resto de integrantes del Grupo de Trabajo tenga que compartir- las necesariamente, incluso varias de ellas sabemos que no se asumen por los diversos miembros del mismo. Pero,en cualquier caso, el debate tenido al respecto ha sido enriquecedor y el espíritu de reflexión dialógica y comuni-cativa que traduce ha quedado reflejado en el documento final. Una vez más se evidencia que ninguna comunidad -científica y social- progresa si no hay pluralidad.
Fuente: Secretaría de Salud Laboral y Medio Ambiente de UGT-CEC
