El sector de la construcción, como es sabido, es el de mayor incidencia en cuánto a siniestralidad laboral y sin duda alguna el que mayor regulación normativa a este respecto dispone en nuestro país. Tal cantidad de regulación ha llevado en muchos casos a una “saturación” del personal que trabaja en el sector con lo que se corre el riesgo de una pérdida de credibilidad de las disposiciones y una reacción de oposición o rechazo. No hay más que darse una vuelta por las obras de construcción y hablar con los trabajadores y con los empresarios.
En particular en este sector se puede observar en una magnitud mucho mayor uno de los principales problemas que existe hoy en día en el ámbito de la prevención de riesgos laborales, que es la excesiva burocratización y documentalización con la que se ha envuelto al sector. La gente asocia ya la prevención con papeles, documentos y gestiones y por supuesto con coste económico. Hoy se está más pendiente de sí se tienen todos los papeles exigidos y sí se han hecho todos los trámites necesarios qué de aplicar eficazmente las medidas de seguridad en las obras. En este sentido hay que decir que gran parte de responsabilidad de esto la tienen los servicios de prevención ajenos, los cuales se dedican casi en exclusiva a generar documentación preventiva, la gran mayoría documentos estándar de carácter genérico con escasa utilidad práctica. A su vez, también colaboran mucho en este sentido los organismos de control, la Inspección de Trabajo y los Gabinetes Autonómicos de Seguridad y Salud Laboral, los cuales se dedican en gran medida a solicitar documentación sin ejercer una labor adecuada de control de las condiciones efectivas de trabajo.
Esta problemática es curiosa, pues precisamente algunas de las reformas normativas que han surgido en los últimos años en materia de prevención de riesgos laborales han tratado de ir en contra de esta prevención documental, de hecho así consta en el preámbulo de la reforma de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL), la Ley 51/2003. Pero es precisamente en esta misma Ley en la que, a pesar de su preámbulo, se exige un nuevo documento para las empresas, el Plan de Prevención, el cual una vez pasado cierto tiempo se ve que ha quedado como un documento con nula aplicación preventiva en la gran mayoría de los casos. ¿Cuánto han mejorado los Planes de Prevención la prevención de riesgos en las empresas?, se podría decir que muy poco, eso sí, coste económico han tenido mucho. La idea general quizá sea buena pero la aplicación práctica de estos documentos ha sido un auténtico fracaso.
En el sector de la construcción la visión de una prevención documental se hace mucho más notoria. El paradigma en este sentido son los famosos planes de seguridad y salud, que aún cuando parece que poco a poco se va mejorando, la verdad es que siguen siendo en la inmensa mayoría documentos estándar de carácter genérico y repetitivo con escasa aplicación práctica. Seamos sinceros, ¿cuánta gente se ha leído un plan de seguridad?, se podría decir que en muchos casos ni el que lo ha hecho, es decir, el que lo ha copiado y lo ha impreso, incluso me atrevería a decir que ni siquiera muchos Coordinadores de Seguridad y Salud que tienen que aprobar los planes los leen. Y por supuesto la práctica totalidad del personal ejecutor de las obras no ha leído un plan de seguridad en su vida.
A este problema de excesiva documentalización se añade, en el sector de la construcción, la demasiada incongruencia e indefinición de multitud de aspectos de la normativa preventiva. En cuánto sale una disposición nueva se producen gran cantidad de dudas de interpretación y aplicación, y no es hasta mucho tiempo después cuando algunas se aclaran algo en el mejor de los casos, pues en muchos otros se acaba con interpretaciones distintas en lugares diferentes y por personas distintas y por tanto con exigencias dispares según dónde se encuentre la obra o quién sea la persona que supervise la aplicación normativa.
Partiendo de esta problemática en la siguiente serie de artículos, se comentan con una visión crítica, algunos de los principales aspectos en relación a la prevención de riesgos laborales en las obras de construcción.
En primer lugar en lo referente a la figura de Coordinador de Seguridad y Salud (CSS) en fase de ejecución de obra se ha de indicar las implicaciones que presenta su conexión con el promotor, al ser designado directamente por éste y tener una relación contractual con él. Este hecho provoca que el CSS tenga muchas reticencias para tomar decisiones que vayan en contra del principal interés del promotor que es la ejecución de la obra en los plazos previstos, o mejor dicho en el menor tiempo posible con las calidades y costes establecidos. La idea general de que el CSS no dependa del contratista es buena, pero que lo haga del promotor en la gran mayoría de los casos no es tampoco una garantía de independencia sobre otros intereses en la obra que no sean la seguridad y salud en la misma. Esta situación todavía se acrecienta más en los casos en los que existe un promotor-contratista o en aquellos en los que el CSS es “buscado” por el contratista aún cuando le acabe facturando el promotor, hecho éste bastante habitual en obras pequeñas.
A todo esto hay que añadir que en la inmensa mayoría de los casos las funciones de CSS son asumidas por el Director de Ejecución de obra, con lo que la asunción por una misma persona de intereses, podemos decir que muchas veces opuestos, entre producción (plazos, costes) y seguridad, es más que evidente.
Desde luego para solventar algo este conflicto de intereses lo primero debería ser separar las funciones de CSS de las de Dirección de Obra en personas distintas, de modo que el CSS no tuviese otras relaciones con los agentes de la obra (promotor, contratistas…) más que las funciones de coordinación. Para evitar las posibles presiones del promotor sobre el CSS deberían estudiarse alternativas de forma que el CSS fuese más independiente.
Otro de los problemas de las competencias en relación a los CSS son los técnicos competentes que indica el R.D. 1627 que pueden desempeñarlas. Para edificación parece claro que los técnicos competentes son ingenieros, ingenieros técnicos, arquitectos o arquitectos técnicos especificando que siempre de acuerdo a sus especialidades. Este aspecto es uno de los eternos conflictos de competencias entre colegios profesionales, pues la ley indica claramente que serán técnicos competentes, y por tanto podrán ejercer de CSS, de acuerdo a sus especialidades, algo que se obvia con frecuencia. Por ello, debería entenderse que un ingeniero, ingeniero técnico, arquitecto o arquitecto técnico de cualquier especialidad no siempre podría ejercer de CSS dependiendo del tipo de obra. No parece lógico por ejemplo que un ingeniero de telecomunicaciones pueda ejercer como CSS en una obra de demolición. Más aún, podría decirse que en la mayoría de las obras de edificación serían necesarios varios técnicos competentes que ejerciesen como CSS cada uno de acuerdo a su especialidad, un arquitecto para la construcción en sí, un ingeniero eléctrico para la instalación eléctrica, etc.
Además, existe la indefinición legal de técnico competente para otro tipo de obras fuera del ámbito de la edificación. En obra civil puede actuar cualquier técnico como CSS.
Por otro lado, uno de los aspectos más comentados en el mundo de la construcción en relación a los CSS es su escasa presencia en las obras, especialmente en las pequeñas, y su poca actividad preventiva en las mismas a excepción de aprobar el Plan de Seguridad y Salud y por su puesto de pasar los honorarios correspondientes por las funciones de CSS.
Es lamentable comprobar como en muchas obras los contratistas no conocen o no saben quién ejerce la labor de CSS. Y en algunos casos es hasta el propio promotor el que no lo sabe con certeza a pesar de que es quién en teoría lo ha designado y contratado. Esto se debe a las escasísimas visitas que en general los CSS hacen a las obras, y cuando las visitan normalmente van en su condición de Directores de obra prestando poca o nula atención a las cuestiones de seguridad.
Es cierto que en obras mayores con contratistas de más envergadura los CSS cumplen en mucha mayor medida con sus funciones, pero en general en obras pequeñas y de menor magnitud la realidad es la descrita.
Los colectivos de los técnicos que ejercen como CSS se escudan muchas veces en que entre las funciones de un CSS no está la vigilancia o control de las medidas de seguridad, y eso en parte es cierto, pero si se revisan al detalle las funciones del CSS en el R.D. 1627 queda claro que para ejercerlas convenientemente se precisa una presencia en las obras bastante más frecuente que la que actualmente se da en muchas obras de construcción.
Recordemos las funciones que expresa el R.D. 1627 para los CSS:
ü Coordinar la aplicación de los principios generales de prevención y de seguridad al tomar las decisiones técnicas y de organización con el fin de planificar los distintos trabajos o fases de trabajo que vayan a desarrollarse simultánea o sucesivamente y al estimar la duración requerida para la ejecución de estos distintos trabajos o fases de trabajo.
Recordemos que los principios generales de prevención son:
- Evitar los riesgos.
- Evaluar los riesgos que no se puedan evitar.
- Combatir los riesgos en su origen.
- Adaptar el trabajo a la persona, en particular en lo que respecta a la concepción de los puestos de trabajo, así como a la elección de los equipos y los métodos de trabajo y de producción, con miras, en particular, a atenuar el trabajo monótono y repetitivo y a reducir los efectos del mismo en la salud.
- Tener en cuenta la evolución de la técnica.
- Sustituir lo peligroso por lo que entrañe poco o ningún peligro.
- Planificar la prevención, buscando un conjunto coherente que integre en ella la técnica, la organización del trabajo, las condiciones de trabajo, las relaciones sociales y la influencia de los factores ambientales en el trabajo.
- Adoptar medidas que antepongan la protección colectiva a la individual.
- Dar las debidas instrucciones a los trabajadores.
El empresario tomará en consideración las capacidades profesionales de los trabajadores en materia de seguridad y de salud en el momento de encomendarles las tareas.
El empresario adoptará las medidas necesarias a fin de garantizar que sólo los trabajadores que hayan recibido información suficiente y adecuada puedan acceder a las zonas de riesgo grave y específico.
La efectividad de las medidas preventivas deberá prever las distracciones o imprudencias no temerarias que pudiera cometer el trabajador. Para su adopción se tendrán en cuenta los riesgos adicionales que pudieran implicar determinadas medidas preventivas, las cuales sólo podrán adoptarse cuando la magnitud de dichos riesgos sea substancialmente inferior a la de los que se pretende controlar y no existan alternativas más seguras.
Podrán concertar operaciones de seguro que tengan como fin garantizar como ámbito de cobertura la previsión de riesgos derivados del trabajo, la empresa respecto de sus trabajadores, los trabajadores autónomos respecto a ellos mismos y las sociedades cooperativas respecto a sus socios cuya actividad consista en la prestación de su trabajo personal.
ü Coordinar las actividades de la obra para garantizar que los contratistas y, en su caso, los subcontratistas y los trabajadores autónomos apliquen de manera coherente y responsable los principios de la acción preventiva .
ü Aprobar el plan de seguridad y salud elaborado por el contratista y, en su caso, las modificaciones introducidas en el mismo.
ü Organizar la coordinación de actividades empresariales prevista en el artículo 24 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.
ü Coordinar las acciones y funciones de control de la aplicación correcta de los métodos de trabajo.
ü Adoptar las medidas necesarias para que sólo las personas autorizadas puedan acceder a la obra.
Es evidente que para ejercer adecuadamente estas funciones es necesario mucho más que aprobar un PSS, es necesaria mucha presencia en la obra y mucha comunicación con los distintos intervinientes de la misma.
Además, hay que recordar que en cuestión de prevención no existen obras menores, la experiencia nos dice que por desgracia los accidentes pueden suceder en cualquier obra independientemente de su tamaño y magnitud, y es en estas obras en las que además suele existir un menor control por parte del contratista o contratistas, por lo que en estos casos se hace si cabe más necesaria la participación activa de un CSS.
Una de las primeras tareas del CSS es la aprobación del PSS del contratista. Esto normalmente se hace pero de una manera formal, sin más. Lo primero que debería hacer el CSS es comprobar que el PSS está elaborado de acuerdo a las directrices básicas del Estudio de Seguridad y Salud (ESS), tal y como indica el R.D. 1627/1997, porque si no, ¿para que sirve el ESS?. Lo normal, ya sabemos, es que los PSS sean documentos muy estándar y genéricos que por exceso incluyen todos los riesgos presentes en casi todas las fases de construcción independientemente de la obra de que se trate. Suelen ser documentos tipo que tiene el contratista o el técnico que se lo elabora y en los que se modifican los datos de referencia de la obra y poco más. Especialmente esto se hace palpable cuando se trata de obras con PSS desarrollados a partir de Estudios Básicos de Seguridad y Salud (EBSS).
De hecho podría afirmarse que en la mayoría de los casos difícilmente se distingue un PSS de un ESS ó EBSS. Realmente puede hasta cuestionarse la necesidad de que se exijan los dos documentos. La idea, como se sabe, es que para una mayor eficacia, las medidas preventivas se establezcan en la fase de diseño y por ello se estableció la necesidad de que el proyecto incluya un ESS. Lo que ocurre es que cuando se hace el proyecto no se sabe quién va a ejecutar la obra ni con que medios por lo que no pueden concretarse las medidas de seguridad. Es después cuándo un contratista asume la obra cuándo debe redactar un PSS en base a los medios y recursos que vaya emplear en la ejecución, tanto los trabajos que realice directamente como los que subcontrate. Y el problema es que muchas veces el contratista no sabe a quién va a subcontratar algunos trabajos hasta poco antes de que comiencen, por ello los PSS la mayoría de las veces son tan genéricos e inconcretos.
En cuestiones de producción y calidades en una obra de construcción los contratistas y subcontratistas deben ejecutar los trabajos en base a lo establecido en el Proyecto, y si se modifica algún aspecto debe ser aprobado por la Dirección facultativa. En cuestión de seguridad podría haberse planteado lo mismo, es decir, que los contratistas y subcontratistas deban acogerse a las indicaciones expresadas en el ESS y si es necesario alguna adaptación que fuese aprobada por el CSS, de este modo se evitaría la burocracia y el coste que supone la elaboración de los PSS. Además, no tiene ningún sentido que los PSS solamente deban ir firmados por el contratista. El PSS al fin y al cabo es el documento en el que se deben analizan y evaluar los riesgos de la obra y en el que se deben establecer las medidas de seguridad adecuadas, por tanto un documento no muy diferente a lo que representa una evaluación de riesgos. Y recordemos que las evaluaciones de riesgos deben ser realizadas y firmadas por un técnico competente dentro de la modalidad preventiva que tenga la empresa (servicios de prevención propio o ajeno, etc.), entonces, no tiene mucho sentido que en construcción, uno de los sectores de actividad de mayor complejidad y riesgo, el documento que en teoría regula la seguridad de la obra que es el PSS, la norma indique que debe realizarlo el contratista?¡ que puede ser cualquier persona sin titulación alguna ni formación en prevención de riesgos laborales. Es verdad que los PSS luego deben ser aprobados por el CSS, pero ya sabemos como se realiza este trámite. Si es necesario un PSS pienso que lo lógico y razonable es que lo deba realizar la modalidad preventiva de la empresa. Por supuesto que asumiéndolo el contratista, al igual que el empresario asume la evaluación de riesgos y la planificación preventiva.
Por ello, el CSS debería comprobar que el documento del PSS se ajusta a las características y peculiaridades de la obra en cuestión y a los métodos, procedimientos y equipos a emplear por los diferentes participes en la ejecución. Esto muchas veces es irreal, pues ocurre que al inicio de la obra el propio contratista no sabe ni como acometerá diversos trabajos ni a que empresas subcontratará, por eso el PSS no puede recoger de entrada lo que posteriormente se vaya a hacer. En estos casos, el PSS podrá recoger las medidas generales del ESS y cuando ya se sepa cómo se van a realizar los trabajos revisarlo y añadir las medidas concretas que se deben implantar de cara a la seguridad de la obra. Todo esto redunda en el hecho ya planteado de si es necesario la exigencia de los documentos.
Relacionado con lo anterior, un aspecto importante a la hora revisar y aprobar el PSS debe ser la viabilidad del mismo desde el punto de vista técnico y económico. En muchos PSS se incluyen medidas que luego en la práctica no pueden aplicarse, o se intuye que aún siendo posible, es muy difícil que se implanten por los medios que se prevé van a emplearse en la construcción. Y sobre todo, es muy común que los PSS contengan mediciones y presupuestos de los medios y medidas de seguridad muy genéricos y en ocasiones muy irreales. El aspecto presupuestario de los PSS debería controlarse mucho más a la hora de aprobar un PSS y en su posterior ejecución en la obra, pueden existir desviaciones como en todos presupuestos pero éstos han de ser lo más creíbles posible.
La problemática con los CSS comienza en la propia interpretación de la necesidad de su designación, no obstante, éste y otros aspectos se tratarán en los próximos artículos.
Prevencionar se reserva el derecho de reproducir o ceder sus contenidos en otros medios, obligándose a citar fuente y autor. Queda expresamente prohibida la reproducción total o parcial de los mismos sin autorización expresa. Prevencionar no se hace responsable de las opiniones expresadas en los artículos y/o entrevistas. ¿Quieres colaborar con Prevencionar?
